及時移交 規范接收——《電子檔案移交與接收辦法》發布


發布時間:2016-3-23

近日,經過國家電子文件管理部際聯席會議第二次會議和國家檔案局局務會議審議通過,國家檔案局印發了《電子檔案移交與接收辦法》(以下簡稱《辦法》)。《辦法》對電子檔案移交與接收工作中涉及的單位職責、移交范圍、移交時間、移交的基本要求、移交與接收的方式、移交與接收的流程、接收及其保存管理的基本要求等做出了明確規定。該《辦法》是2009年兩辦發布《電子文件管理暫行辦法》后,國家行政管理部門就電子文件、電子檔案規范化管理制定發布的又一個重要規章,標志著在信息化發展較快的地區,已經產生一定數量電子檔案的部門和地區,各級國家綜合檔案館應當立刻啟動電子檔案移交與接收工作程序。《辦法》對于規范電子檔案移交與接收流程,推進電子檔案及時完整移交進館,實現電子檔案來源可靠、管理可信、長期可用的工作目標,具有重要意義。
作為一個具有開創性、實踐基礎較為薄弱的規范性文件,《辦法》中的一些要求和條款有多個首次和關鍵點,需要在貫徹落實中準確理解和重點把握。

電子檔案概念的啟用

信息技術在各行各業的普遍應用在我國只有十多年時間,作為信息化發展的重要產物,對電子文件、電子檔案管理重要性的認識及其有效實踐,時間更短,我國相關部門對電子文件管理的研究和制訂一些規章標準,大多借鑒歐美信息化發展較早國家的經驗和成果。基于電子文件、電子檔案產生時間短,強調電子文件前端控制、全程管理的要求,中外文件檔案管理體制的差異等方面原因,多年來,我國在學術研究、規章標準制訂中一直使用全程電子文件、大電子文件的概念,而較少使用電子檔案的概念。對于為什么要明確區分電子文件和電子檔案,確立電子檔案的地位有什么作用,許多專家和學者已經發表了各自的看法,筆者在《檔案學研究》2011年第1期發表的《檔案工作中使用“電子檔案”概念的基礎和作用》一文中也作了初步闡述,這里不再贅述。
《辦法》首次在國家行政行政管理部門發布的規章或標準中使用電子檔案的概念,并給出了定義,“本辦法所稱電子檔案,是指機關、團體、企事業單位和其他組織在處理公務過程中形成的對國家和社會具有保存價值并歸檔保存的電子文件”。從定義中可以看出,電子檔案是由電子文件經過歸檔環節轉化而來,其相關要求和基本屬性跟紙質檔案等傳統載體檔案沒有根本區別,只不過具有電子屬性,因此,電子檔案的管理一方面要遵從電子環境下相關管理的規律和要求,另一方面,更要遵從檔案管理的一般規律和基本要求。

檔案移交的時間

檔案移交時間的確定一直是比較敏感和糾結的問題。過去,傳統載體檔案由于利用不方便等方面的問題,立檔單位一直希望將其產生的檔案保留在本單位時間長一些,但是,如果在立檔單位保留時間過長,隨著實體檔案數量的不斷增長,加上有些單位檔案部門保管條件較差,就帶來了庫房緊張、安全隱患凸顯等問題。現在,隨著信息化手段的普遍應用,各單位機讀目錄的建立和檔案數字化工作的推進,檔案利用已經不是障礙檔案及時接收進館的主要問題了。
對于電子檔案而言,如果沿用過去對紙質檔案等傳統載體檔案規定,15-20年再移交進館,顯然是不合適的,對電子檔案的安全保管和長期可用都是極大的隱患。這是因為,電子檔案的保存和可用特別依賴于計算機等軟硬件環境,而信息技術到現在為止,仍處于高速發展期,3-5年后,其操作系統、格式軟件、讀取設備、存儲載體等就會發生較大的技術變化,如果管理措施不能改進、技術手段不能更新,就很可能出現綜合檔案館的管理系統不能讀取各立檔單位形成的電子檔案的情況。也有些專家建議電子檔案形成之后,即經過歸檔流程后,直接向綜合檔案館移交,也就是一年移交一次,我們認為這樣也不合適,這是因為,一方面,為了保證電子檔案來源可靠,電子檔案在移交時必須履行嚴格的移交接收手續,如果每個立檔單位每年辦理一次移交手續,對于一個綜合檔案館來說,面對上百甚至將近二百個立檔單位,每年都履行這樣的手續,時間和精力都是較大的浪費;另一方面,因為電子檔案的接收和管理都要依賴于綜合檔案館的檔案信息系統,綜合檔案館信息系統所要面對的是不同數據類型、不同系統產生的各式各樣的電子檔案,要能達到有效管理各立檔單位產生的電子檔案的目標,綜合檔案館必須要對各立檔單位產生的電子檔案的情況進行調研,做好接收電子檔案的設備和技術準備,才能啟動電子檔案接收工作,綜合檔案館就需要有一定的準備時間。綜合以上考慮,《辦法》規定,“檔案移交單位一般自電子檔案形成之日起5年內向同級國家綜合檔案館移交。對于有特殊要求的電子檔案,可以適當延長移交時間。涉密電子檔案移交時間另行規定。”

移交與接收的流程

檔案的移交與接收,不僅僅是檔案實體和信息的轉移,更重要的是檔案管理的責任主體的變更,即從檔案的生成單位—立檔單位,變成檔案的永久保管單位—國家綜合檔案館。對于電子檔案而言,因為其內容信息與載體的可分離、存儲和讀取對特定計算機軟硬件設備的依賴、數據復制的便利等特性,電子檔案在移交與接收時更需要遵循嚴格的工作流程,辦理相關的交接手續,保證移交接收過程責權明確,杜絕安全隱患,從源頭上保證電子檔案的可靠和可信。
電子檔案移交與接收可采用離線或在線方式進行。不管采取何種方式,必須遵循《辦法》規定的工作流程、辦理必須的交接手續。電子檔案移交與接收的主要流程為:檔案移交單位組織電子檔案數據、檢驗電子檔案數據、移交電子檔案數據,國家綜合檔案館檢驗電子檔案數據、辦理交接手續、接收電子檔案數據、著錄保存交接信息、存儲電子檔案數據等。《辦法》規定,“電子檔案檢驗合格后辦理交接手續,填寫《電子檔案移交與接收登記表》,由交接雙方簽字、蓋章,各自留存一份;《電子檔案移交與接收登記表》可采用電子形式并以電子簽名方式予以確認。”

系統實現的難點

電子檔案的移交與接收是必須基于一定的系統來完成的,《辦法》僅僅規定了電子檔案移交與接收的基本的、原則性的要求,在移交與接收工作中,還需要各級檔案館通過布置系統、配備設備、安排人員、建立制度來具體落實。
電子檔案移交與接收工作是一項全新的工作,需要將信息技術融合、應用到檔案管理工作中去,面臨許多技術難題和挑戰。為了切實做好電子檔案移交與接收工作,國家電子文件管理部際聯席會議辦公室和國家發展改革委員會聯合下達了電子文件管理試點工程項目,國家檔案局牽頭承擔電子檔案移交接收和長期保存系統建設工程項目。工程項目的主要內容是,建設電子檔案接收和長期保存系統,并在上海、福建、重慶、青島、杭州、廣州等6個省市檔案館及其對應的電子檔案移交單位部署實施。國家檔案局組織力量研究電子檔案移交接收和長期保存的文件檔案管理范圍、管理流程、元數據方案、系統接口方案、四性檢測方案等,提出系統的功能需求、設計方案、技術、軟硬件配備要求等,并定制系統軟件,由6個省市檔案館運行實施。試點試用一批規章和標準,形成可操作性的實施方案,驗證規章和標準的合理性、可行性,提出合理化的建議。研究制訂一批規章和標準,主要包括電子檔案長期保存管理辦法、重大建設項目電子文件管理辦法、電子檔案分類方案、電子文件長期保存需求規范等。在上述系統建設、規章和標準試點試用的基礎上,國家檔案局在全國綜合檔案館推廣應用該系統,進一步提高全國檔案部門信息化能力。
在電子檔案移交與接收工作和系統實現中,我們認為有以下難點需要組織力量研究解決。
電子檔案移交數據構成要求。電子檔案數據構成分兩個方面,一是內容數據構成,比如文書類電子檔案主要包括過程稿、簽發稿、審批過程信息、元數據等,而業務類電子檔案,其內容數據構成差異性就比較大,目前還沒有形成統一的相關要求,需要各行業根據自身的業務特點研究提出具體規定;二是技術構成,技術構成是指電子檔案體現的電子化特征,就是與信息技術相關的基本要求,如不同類型數據的格式、一“份”或一“卷”檔案內容各種數據的關聯方式和組織結構、電子檔案數據與源系統或設備的依賴性或關聯性、存儲地址和方式等。
數據接口的技術實現。電子檔案的移交與接收,本質上是數據從檔案移交單位的檔案管理系統或業務系統導出,和數據向檔案館信息系統的導入。無論是在線方式還是離線方式,都需要數據的對接。由于當前信息化發展的標準化、規范化程度還比較低,各種辦公系統、業務系統產生的電子檔案,其系統類型、數據類型、設備類型種類多、差異大,如何保證檔案館信息系統能夠接收所有立檔單位的電子檔案,并達到保持原貌、保證準確完整,是接收系統在設計開發時必須要重點解決的難題,特別是一些結構化數據,既要能夠完整接收,又要保證準確讀取,需要采用高技術、新手段來實現。
四性測試指標和系統實現方案。《辦法》提出了在移交與接收過程中,交接雙方都要進行四性測試。四性是指電子檔案的準確性、完整性、可用性、安全性,《辦法》里用準確性代替了常說的真實性,主要是考慮真實性涵蓋的范圍太大,具體指標不太好設定。而準確性主要是指在移交檔案的組織和交接過程中檢驗檔案的內容、范圍的正確性及交接前后數據的一致性。《辦法》附件3的填寫說明對四性檢驗的內容進行了簡單的解釋,在移交與接收的實際工作中,還需要對四性的具體指標進行細化,并由系統實現自動檢測。
電子檔案元數據實施方案。元數據是電子檔案的必不可少的組成部分,是體現電子檔案的原貌性、完整性,保證電子檔案可靠和可用的重要途徑。國家檔案局已經發布了文書類電子檔案的元數據標準,對于圖像、圖形、音頻、視頻等類型,業務類電子檔案的元數據標準還在研究制定之中。為了保證電子檔案的完整性和有效性,從有利于電子檔案有效管理和長期保存等角度出發,提出多種數據類型的電子檔案元數據方案,如包括哪些元數據元素項、在哪個環節留存、留存方式、系統如何實現和管理、與內容數據關聯方式等,一方面指導電子文件形成及其歸檔管理階段留存哪些元數據,另一方面滿足電子檔案移交接收和長期保存系統設計的要求。
《電子檔案移交與接收辦法》的制定發布,為各級檔案部門開展電子檔案移交與接收工作提供了政策依據和業務指南,各級檔案部門應當按照《辦法》的要求,開展電子檔案形成狀況調查,做好系統配置、設備配備、人員培訓、制度建立等各項準備工作,穩步推進電子檔案移交與接收工作。

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